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L’Open data : un gage de démocratie dans les collectivités locales ?

Publié le 26/12/2012

L’Open data vise la mise à disposition des innombrables données collectées et produites par les administrations dans l’exercice de leur mission de service public aux fins de les valoriser.

L'Open Data gage de démocratie pour les collectivités locales?

L'Open Data : outil des citoyens ou des développeurs?...

L’objectif sous-jacent de l'initiative qu'est l'Open Data est donc bien que le secteur public, en mettant à disposition ces données, joue un rôle moteur dans la construction de la société numérique tout en modernisant son propre fonctionnement.

Outre différents projets au niveau des collectivités territoriales, au niveau étatique, le décret 2001-577 du 26 mai 2011 complété par la circulaire du Premier ministre à la même date, relative à «la création du portail unique des informations publiques de l'Etat «data.gouv.fr» par la mission «Etalab» et l'application des dispositions régissant le droit de réutilisation des informations publiques au niveau étatique» fixe les objectifs suivants :

«Le développement de l'économie numérique et de l'innovation technologique constitue un enjeu majeur tant en termes de croissance et d'emplois, que de compétitivité et d'accès à l'information. En accédant librement aux informations publiques dont disposent les administrations, la communauté des développeurs et des entrepreneurs peut dès lors être en mesure de créer de nouveaux usages et des services applicatifs innovants ».

A ceci s’ajoute une volonté de transparence et de démocratie en mettant à disposition librement, facilement et gratuitement le plus grand nombre d'informations publiques visant à offrir à tous les réutilisateurs la sécurité juridique nécessaire au plein exercice de leur droit.

Le Conseil National du Numérique (CNNum) dans son avis n°12 du 5 juin 2012 précise qu’il s’agit «de donner une plus grande lisibilité à l’action publique, et notamment de permettre d’ancrer le débat sur des informations précises. L’ouverture des données rend par exemple possible les exercices de benchmark qui, en mettant en évidence les bonnes pratiques, dysfonctionnements et disparités, peuvent conduire à une allocation plus efficace et plus juste des ressources publiques. Elle est une condition de la démocratie participative et une source d’amélioration de l’efficacité des administrations »

Il conclut en indiquant que "la mise à disposition des données publiques est un impératif démocratique, un puissant vecteur de modernisation de l’administration et un composant important de l’économie numérique".


Doit-on dès lors considérer que tout l’Open data constitue un gage de démocratie pour les collectivités ?

La réponse n’est pas des plus affirmatives.

En préalable, notons que, curieusement, un terme anglais a été retenu alors que le cloud computing avait eu droit rapidement à sa traduction poétique d’ «informatique en nuage» au Journal Officiel.

L’Open data ne vient pas offrir un nouvel accès aux données publiques. L’innovation repose davantage sur une offre de mise à disposition de manière numérique pour les réutiliser. A défaut, une telle réutilisation n’est pas nouvelle.


En effet la loi n°78-753 du 17 juillet 1978 dite «CADA» a fondé l’ouverture des données publiques définies comme «les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l'Etat, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission» complétée notamment par l’ordonnance 2005-650 du 6 juin 2005.


L’évolution est donc d’offrir désormais ces données, sur support numérique, à l’inverse du modèle initial qui reposait sur une demande préalable.


Il n’en demeure pas moins que cet accès reste limité ou encadré.


Tout d’abord, d’un point de vue technique, l’intérêt ne peut exister que si les données fournies sont pertinentes, régulièrement mises à jour, complètes, et suivant un format normalisé. A ce jour, les données fournies sont des données brutes donc non exploitables directement et fournies «telles quelles», une lecture des différentes licences existantes en la matière faisant apparaître que ces données sont fournies sans aucune garantie quant à leur exhaustivité ou défaut qu’elles pourraient contenir.


La cible visée relève donc moins du simple citoyen que du développeur ou des sociétés ou collectivités qui détiennent des compétences informatiques.


Ensuite, et d’un point de vue juridique, l’exploitation de ces données reste soumise aux principes initiaux avec la souscription d’une licence gratuite ou à défaut avec un coût associé mais limité exclusivement aux coûts de reproduction ou de diffusion. On notera que pour le portail Etalab ( http://www.data.gouv.fr/ ) qui référencie tant des données issues de l’Etat que des collectivités, la gratuité devient le principe, sauf exception : «la décision de subordonner la réutilisation de certaines de ces informations au versement d'une redevance devra être dûment justifiée par des circonstances particulières. Ces informations devront être au préalable inscrites sur une liste établie par décret».


Pour toute licence applicable, son non respect pourra équivaloir à la commission d’actes de contrefaçon s’agissant de données fournies qui seraient éligibles à la protection du Code de la propriété intellectuelle, tels des programmes régis par le droit d’auteur ou des bases de données régies par le droit sui generis des bases de données.


De plus, l’accès aux données reste toujours limité par les principes de la loi de 1978 tels que notamment rappelés par son l’article 6 (notamment des documents couverts par le secret ou relatifs à la recherche, les informations publiques produites ou reçues par les administrations dans le cadre d’une mission de service public à caractère industriel et commercial) et enfin les documents sur lesquels des tiers détiennent des droits de propriété intellectuelle. Ceci limite donc d’autant plus les créations faites par les agents ou fonctionnaires de collectivité, la CADA ayant indiqué dans un avis du 5 novembre 2009 que si l’article L131-3-1 du CPI prévoit une exception de droits d’auteurs des agents publics lorsque l’œuvre est strictement nécessaire à l’accomplissement des missions de service public, la réutilisation par des tiers n’entre pas dans le champ de cette exception puisqu’elle ne pouvait être considérée comme nécessaire à l’accomplissement de missions de service public. Ceci implique que lorsqu’un agent ou un tiers détient un droit de propriété intellectuelle sur un document, la réutilisation des données contenues dans ce document sort du champ d’application de la loi.

Aux fins de répondre aux aspirations de l’Open data, les collectivités devront donc prendre soin de s’interroger, dans le cadre de la création de données grâce à des tiers, sur les droits y afférents et leurs transferts. Une attention toute particulière devra être portée, dans la rédaction des CCAP des marchés publics, en vue de formaliser des cessions au bénéfice des collectivités dans une logique future d’Open data.

En outre, et s’il existe une telle ouverture sur ces données, encore convient-il de rappeler que suivant l’article 11 de la loi de 1978, les établissements et institutions d’enseignement et de recherche, les établissements, organismes ou services culturels sont libres de déterminer leurs propres règles d’utilisation des données publiques. Il s’agit donc pour ces institutions de pouvoir encore encadrer la communication de leurs données voire la restreindre ou l’interdire.

Le CNNum dans son avis du 5 juin 2012 milite, pour sa part, pour intégrer les données culturelles dans le régime de réutilisation commun. A ce jour, le régime reste strict, l’utilisation de données culturelles pouvant s’analyser, à défaut d’autorisation, comme une utilisation privative du domaine public (CE 29 octobre 2012 commune de Tours req N° 341173).

Enfin, la problématique des données à caractère personnel devient des plus cruciales en matière de mise à disposition sur support numérique dans le cadre de l’Open data.

On peut en effet citer pour un cas s’approchant de l’Open data, l’arrêt rendu par la 3ème chambre de la Cour d’appel administrative de Lyon, le 4 juillet 2012, qui a confirmé le refus du département du Cantal de fournir à un site de généalogie les archives numérisées d’anciens cahiers de recensement pour une réutilisation commerciale. Ce refus a été justifié compte tenu de ce que ces données seraient hébergées en dehors de l’Union européenne et de l’absence de garanties de ce que le traitement mis en œuvre assurerait un niveau de protection suffisant de la vie privée ainsi que des libertés et droits fondamentaux des personnes (articles 34, 68 et 69 de la loi 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique et aux libertés).

L’Open data n’en est donc encore qu’à ses débuts et si sa philosophie vise à assurer une plus grande communication et transparence, le cadre législatif actuel en limite encore sa portée.

A la différence de la mouvance de l’Open source et des logiciels libres initiée il y a plusieurs années dans le monde du numérique, le paradigme de l’Open data reste encore limité dans le cadre d’une ouverture des données et d’une pleine transparence.
 

Cet article n'engage que son auteur.

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