Dans un arrêt rendu le 13 février 2019, le Conseil d’Etat a dit pour droit que l'ordonnance du président de la formation de jugement fixant une date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux perd tout objet et effet à la clôture de l’instruction.
Lorsqu’il a été fait usage en première instance de la faculté prévue à l’article R. 611-7-1 du Code de justice administrative de fixer par ordonnance une date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux, cette ordonnance s’oppose-t-elle à ce que les parties invoquent des moyens nouveaux en appel ?
C’est la question, posée par la cour administrative d’appel de Lyon, à laquelle le Conseil d’Etat a répondu négativement par un avis du 13 février 2019 (CE 9° et 10° ch.-r., 13 février 2019, n° 425568)
L’article R. 611-7-1, alinéa 1er, du Code de justice administrative permet, lorsque l'affaire est en état d'être jugée, que le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction, sans clore l'instruction, fixe par ordonnance la date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux.
Ce procédé, dit «de cristallisation des moyens», constitue une simple faculté, mais à partir du moment où le magistrat en use, les moyens nouveaux proposés par les parties au-delà de la date ainsi fixée -qui ne peut être inférieure à un mois à compter de la notification de l’ordonnance aux parties- devront être écartés.
Il est par ailleurs constant que la voie de l’appel permet à la cour administrative d'appel de procéder au réexamen du litige, dans la limite des conclusions des parties [1].
Le requérant en appel (ou l’intimé en cas d’appel incident) doit invoquer des moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué mais peut aussi invoquer tout autre moyen se rattachant à la même cause juridique que ceux soulevés en première instance, sous réserve des moyens d'ordre public qui seront soulevés d’office.
Dans l’affaire soumise au Conseil d’Etat, le président de la formation de jugement du tribunal administratif de Grenoble avait fait usage de la faculté prévue au 1er alinéa de l’article R. 611-7-1.
Lors de la procédure d’appel à l’encontre du jugement rendu, les parties avaient invoqué des moyens nouveaux, ce qui a visiblement embarrassé la cour administrative d’appel de Lyon, laquelle, sur le fondement de l’article L. 113-1 du Code de justice administrative[2], a formé une demande d’avis au Conseil d’Etat.
Pour admettre la recevabilité des moyens nouveaux en appel, le Conseil d’Etat rappelle que la première instance et l’instance d’appel constituent des instances indépendantes l’une de l’autre et que, par conséquent, l’usage fait en première instance de la faculté prévue au texte susvisé est sans incidence sur la recevabilité de nouveaux moyens en cause d’appel.
La solution ne peut qu’être approuvée en ce qu’elle tempère les excès générés par la quête de rapidité dans la gestion des contentieux, souvent au mépris du droit d’accès au juge.
La quête de célérité à tout prix …
Le mécanisme institué par l’article R. 611-7-1 du Code de justice administrative, applicable en toute matière, a d’abord été expérimenté par le code de l’urbanisme.
En effet, le contentieux des autorisations d’urbanisme apparaît de plus en plus comme le laboratoire où se tentent diverses expériences destinées à accélérer le traitement des requêtes.
Le procès d’intention fait aux auteurs de recours contentieux en cette matière, accusés de présenter leurs moyens au compte-gouttes, dans un but purement dilatoire [3], a présidé à l’adoption, par le décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013, relatif au contentieux de l'urbanisme , de l’ancien article R. 600-4 du Code de l’urbanisme aux termes duquel, saisi d’une demande motivée en ce sens, le juge devant lequel a été formé un recours contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager pouvait fixer une date au-delà de laquelle des moyens nouveaux ne peuvent plus être invoqués.
Cet article a été abrogé à effet au 1er janvier 2017 pour la bonne raison que l’expérience tentée en matière d’urbanisme a été étendue en tous domaines par l’article R. 611-7-1, quoique sous une forme un peu différente.
Par la suite, et pour le seul contentieux des autorisations d’urbanisme, le décret n° 2018-617 du 17 juillet 2018, portant modification du code de justice administrative et du code de l'urbanisme (parties réglementaires) introduisait dans le Code de l’urbanisme un article R. 600-5 aux termes duquel, par dérogation à l'article R. 611-7-1 du Code de justice administrative, dans les contentieux relatifs à une décision d'occupation ou d'utilisation du sol, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense.
Toujours à la pointe des restrictions en matière d’accès au juge, le contentieux des autorisations d’urbanisme a donc fait de la cristallisation des moyens une véritable obligation, et non plus une simple option pour le juge [4].
Pour l’instant, le nouvel article R. 611-7-1 du Code de justice administrative créé par le décret n° 2016-1480 du 2 novembre 2016, portant modification du Code de justice administrative (partie réglementaire) et modifié par le décret n° 2019-82 du 7 février 2019, modifiant le Code de justice administrative (partie réglementaire), dispose en son alinéa 1er : «Lorsque l’affaire est en état d’être jugée, le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l’instruction peut, sans clore l’instruction, fixer par ordonnance la date à compter de laquelle les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux».
Ce n’est donc pas à la demande motivée d’une partie comme dans l’ancien article R. 600-4 du Code de l’urbanisme, mais «lorsque l’affaire est en état d’être jugée» selon l’appréciation du juge, et plus conformément au caractère inquisitoire de la procédure administrative, que la «cristallisation des moyens» peut être mise en œuvre.
Il s’agit ici d’une option et non d’une obligation pour le juge, contrairement au nouvel article R. 600-5 du Code de l’urbanisme.
Mais si des moyens nouveaux sont encore susceptibles d’être soulevés par les parties, peut-on considérer que «l’affaire est en état d’être jugée» ?
Célérité, oui … mais pas à n’importe quel prix …
La mise en œuvre de la «cristallisation des moyens» par l’article R. 611-7-1 du Code de justice administrative suppose tout d’abord que «l’affaire est en état d’être jugée» ; elle intervient donc lorsque l’instruction touche à sa fin, alors que les parties ont eu toute latitude pour échanger leurs moyens, et afin de ne pas retarder celle-ci.
Elle implique ensuite que la décision du juge prise sur le fondement de ces dispositions soit notifiée à l'ensemble des parties, un mois au moins avant la date mentionnée au premier alinéa -ce qui laisse encore un peu de temps pour déposer un mémoire additionnel ou complémentaire, le cas échéant-.
Le Conseil d’Etat a ainsi pu juger, à propos de l’ancien article R. 600-4 du Code de l’urbanisme, que, eu égard à ces garanties, la règle de procédure ne méconnaît pas le droit à un procès équitable garanti par les articles 6 (L75858AIR) et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales (CE, 23 décembre 2014, n° 373469).
Le mécanisme présente en outre une souplesse analogue à celle qui gouverne la réouverture de l’instruction après qu’une ordonnance de clôture ait été prise [5].
Ainsi, le troisième aliéna de l’article R. 611-7-1 permet au président de la formation de jugement, ou au président de la chambre, de retirer l'ordonnance prise sur le fondement du premier alinéa par une décision qui n'a pas à être motivée et ne peut faire l'objet d'aucun recours.
Il est permis de penser que le magistrat qui trouverait dans un mémoire tardif des moyens nécessaires voire simplement utiles à la solution du litige, pourrait décider de retirer l’ordonnance prise en application du premier alinéa.
Dans le même esprit, l’alinéa 2 de l’article R. 600-5 du Code de l’urbanisme, permet que le président de la formation de jugement, ou le magistrat qu'il désigne à cet effet, puisse, à tout moment, fixer une nouvelle date de cristallisation des moyens lorsque le jugement de l'affaire le justifie.
Par ailleurs, les textes ne visent que les moyens nouveaux, mais non les arguments venant en complément des moyens déjà soulevés, ni les pièces nouvelles, lesquels sont donc recevables dès lors que l’instruction n’est pas close.
Enfin, les dispositions de l’article R. 611-7-1, de nature réglementaire, figurent au Livre VI du Code de justice administrative relatif à l’instruction (Titre premier : la procédure ordinaire, chapitre 1er : la communication de la requête et des mémoires, section 1ère : dispositions générales).
Elles ont vocation à s’appliquer devant chaque degré de juridiction et doivent s’articuler avec celles de l’article R. 811-13, aux termes duquel, sauf dispositions contraires, l'introduction de l'instance devant le juge d'appel suit les règles relatives à l'introduction de l'instance de premier ressort définies au livre IV et celles résultant des dispositions des livres VI et VII.
S’il est légitime de fournir au juge des outils permettant de lutter contre des comportements réellement dilatoires, les impératifs de célérité et de productivité que le législateur ne cesse de rappeler par divers artifices procéduraux ne doivent cependant pas conduire à sacrifier la qualité de la justice rendue.
La solution retenue par le Conseil d’Etat dans l’avis du 13 février 2019 participe de cette préoccupation.
L'article n'engage que son auteur.
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[1] CJA, art. L. 811-1 et R. 811-1 à R. 811-19.
[2] CJA, art. L. 113-1: Avant de statuer sur une requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la cour administrative d'appel peut, par une décision qui n'est susceptible d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'Etat, qui examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute décision au fond jusqu'à un avis du Conseil d'Etat ou, à défaut, jusqu'à l'expiration de ce délai.
[3] Voir notamment le rapport du groupe de travail présidé par D. Labetoulle.
[4] Extension au référé-suspension par la loi «Elan» (C. urb., art. L 600-3) du procédé dit «de cristallisation des moyens».
[5] CJA, art. R 613-1 et suivants.
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