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Procédure administrative

Un tiers n’est pas recevable à former un REP contre un acte participant au processus de conclusion du contrat

Publié le : 31/01/2023 31 janvier janv. 01 2023
Collectivités / Contentieux / Tribunal administratif/ Procédure administrative 

Par une décision du 2 décembre 2022 (CE, 2 décembre 2022, Danthony, n° 454318), mentionnée aux Tables du recueil Lebon, le Conseil d’Etat précise les modalités d’exercice du recours pour excès de pouvoir par un tiers contre un acte d’approbation d’un contrat : il définit la notion d’acte d’approbation du contrat permettant au tiers d’exercer un REP et exclut de cette voie de recours l’acte participant au processus de conclusion du contrat.
Dans cette affaire, le conseil d’administration de l’ENS de Lyon avait adopté une délibération approuvant la convention conclue entre l’Etat, l’ENS et la communauté d’universités et établissements « Université de Lyon » confiant à cette dernière la souscription et la mise en œuvre d'un contrat de partenariat public-privé portant sur un site de l'ENS de Lyon. Les dispositions applicables à la conclusion des contrats par l’ENS de Lyon prévoyaient en effet que le président « conclut les accords et les conventions » et que le conseil d’administration « approuve les accords et les conventions signées par le président. »

Un membre élu du conseil d’administration de l’ENS de Lyon avait alors engagé un recours pour excès de pouvoir contre cette délibération, rejeté comme irrecevable en dernier lieu par la cour administrative d’appel de Lyon.

Saisi d’un pourvoi, le Conseil d’Etat rappelle que les tiers y ayant intérêt sont recevables à former un REP contre un acte d’approbation du contrat, afin de faire valoir les seuls moyens tirés des vices propres de cet acte. Cette solution avait été posée dans une décision Association Etudes et consommation CFDT du Languedoc-Roussillon, s’agissant d’un décret approuvant le contrat de partenariat signé entre SNCF Réseau et une SAS relatif à un pôle d’échange multimodal (CE, 23 décembre 2016, n°s 392815 392819, T. pp. 831-832-872).

Le Conseil d’Etat rappelle également que cette voie de recours s’exerce indépendamment du recours de plein contentieux en contestation de la validité du contrat ou de certaines de ses clauses, ouvert par la décision d’Assemblée Département de Tarn-et-Garonne. Ce recours a en effet institué une exception de recours parallèle en matière contractuelle, rendant irrecevable le recours pour excès de pouvoir exercé notamment contre « la délibération autorisant la conclusion du contrat » et « la décision de le signer » (CE, Ass., 4 avril 2014, n° 358994, p. 70).

La question qui était posée par le pourvoi était donc de savoir si la délibération du conseil d’administration de l’ENS de Lyon approuvant le contrat signé par son président avec l’Etat et une communauté d’établissement constitue un acte d’approbation du contrat contestable par la voie du recours pour excès de pouvoir, ou un acte antérieur à la conclusion du contrat relevant du recours de plein contentieux ouvert devant le juge du contrat.

Pour répondre à cette question, le Conseil d’Etat relève que les dispositions applicables à l’ENS de Lyon prévoient bien que le conseil d’administration « approuve » les contrats signés par le président. Cependant, il rattache cette approbation au processus de formation du contrat, en énonçant que « la conclusion des conventions passées par l’ENS de Lyon intervient au terme d’un processus d'approbation par son conseil d'administration de conventions préalablement signées par son président. » 

Il distingue alors ce processus spécifique d’approbation du contrat organisé par les textes de la notion d’acte d’approbation du contrat permettant l’ouverture du REP aux tiers y ayant intérêt : il pose en effet une définition plus restrictive de ces actes comme étant « seulement ceux qui émanent d'une autorité distincte des parties contractantes, qui concernent des contrats déjà signés et qui sont nécessaires à leur entrée en vigueur ». Il précise également que « Ne sont pas au nombre de ces actes ceux qui, même s'ils indiquent formellement approuver le contrat, participent en réalité au processus de sa conclusion. »

Au cas présent, la délibération du conseil d’administration de l’ENS de Lyon approuvant la convention signée par son président ne relevait pas de l’approbation d’un contrat par une autorité distincte pour en assurer l’entrée en vigueur, mais participait du processus de conclusion de ce contrat. Dès lors, le recours pour excès de pouvoir était irrecevable.

Les tiers ne sont donc pas recevables à exercer un REP contre les actes qui participent au processus de la conclusion du contrat, en raison de l’exception de recours parallèle résultant du recours de plein contentieux en contestation de la validité des contrats administratifs.

Il convient donc d’être vigilant à la qualification de l’acte d’un point de vue contentieux, lorsque les textes organisent le processus de conclusion des contrats d’une entité entre plusieurs de ses organes et instances, afin de s’assurer du respect des règles de recevabilité en matière contractuelle.


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Auteur

Mélissa GOASDOUÉ

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