La poursuite de l’extension de la notion de « délai raisonnable » en matière de contentieux administratif

La poursuite de l’extension de la notion de « délai raisonnable » en matière de contentieux administratif

Publié le : 08/06/2018
On le sait, en matière de contentieux administratif, le sacro-saint délai habituel pour former un recours juridictionnel est de deux mois.

C’est d’ailleurs ce que le Code de justice administrative rappelle aux articles R 421-1 et suivants :

« La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée.
Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle ». 

« Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours.
La date du dépôt de la demande à l'administration, constatée par tous moyens, doit être établie à l'appui de la requête ». 

« Toutefois, l'intéressé n'est forclos qu'après un délai de deux mois à compter du jour de la notification d'une décision expresse de rejet :
1° Dans le contentieux de l'excès de pouvoir, si la mesure sollicitée ne peut être prise que par décision ou sur avis des assemblées locales ou de tous autres organismes collégiaux ;
2° Dans le cas où la réclamation tend à obtenir l'exécution d'une décision de la juridiction administrative ».
 

Pendant fort longtemps, les juridictions administratives considéraient qu’en l’absence de délais de recours mentionnés régulièrement sur une décision administrative individuelle, le délai de recours ne commençait pas à courir.


Cette règle était consacrée par les dispositions de l’article R 421-5 du Code de justice administrative aux termes desquelles :

« Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ».

Il en était de même pour les décisions implicites de rejet pour lesquelles le délai de recours n’était opposable qu’à la condition qu’il ait été mentionné lors de la délivrance préalable d’un accusé de réception conforme aux exigences de l’article 19 de la loi n°2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration.

Cette règle a été reprise et codifiée à l’article L 112-6 du Code des relations entre le public et l’administration aux termes duquel :

« Les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis ou ne comporte pas les indications exigées par la réglementation.
Le défaut de délivrance d'un accusé de réception n'emporte pas l'inopposabilité des délais de recours à l'encontre de l'auteur de la demande lorsqu'une décision expresse lui a été régulièrement notifiée avant l'expiration du délai au terme duquel est susceptible de naître une décision implicite ».

Toutefois et en pratique, il n’était pas rare que l’administration omette d’accuser réception d’une demande ou ne mentionne pas les voies et délais de recours sur ses décisions, de sorte qu’aucun délai de recours n’était en réalité opposable.

A vrai dire, cette possibilité de recours perpétuel interrogeait légitimement sur l’application du principe de sécurité juridique.
 

Conscient de la difficulté et par un arrêt d’Assemblée, le Conseil d’Etat a considéré que (CE, Ass., 13 juillet 2016, n°387763, Czabaj) :


« Considérant toutefois que le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance ». 

La Haute Juridiction, tout en admettant que le recours ne pouvait être enfermé dans un délai de deux mois, a néanmoins précisé que l’exercice du droit au recours devait intervenir dans un « délai raisonnable » fixé d’autorité et sauf circonstances particulières à un an :

« qu'en une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable ; qu'en règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance » 

Cette nouvelle appréciation s’applique immédiatement, à toutes les instances en cours et à toutes les situations factuelles passées :

« Considérant que la règle énoncée ci-dessus, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs ; qu'il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance ».

Les auteurs se sont immédiatement interrogés sur la portée d’une telle décision juridictionnelle aux catégories d’actes administratifs non-expressément visées (Chronique L. Dutheillet de Lamothe et G. Odinet, AJDA 2016, p. 1629).

Depuis lors, les juridictions administratives sont venues préciser que la notion de délai raisonnable devait s’appliquer de manière extensive.

Ainsi et s’agissant des décisions implicites de rejet, le Tribunal administratif de LYON a précisé que le délai raisonnable d’un an était applicable à compter de la date de connaissance acquise, matérialisée par une demande de communication de motifs (TA LYON, 4 avril 2017, n°1406859) :

« qu'en règle générale, et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision, expresse ou implicite, lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance »

Le Tribunal administratif de MELUN a eu une analyse identique pour une décision implicite de rejet dont le requérant avait manifesté la connaissance par la saisine antérieure d’une juridiction d’un autre ordre (TA MELUN, 2 juin 2017, n°1408686) :

« qu'il est constant que l'administration n'a pas accusé réception de ce courrier ; qu'ainsi, en application des dispositions précitées de l'article 19 de la loi du 12 avril 2000, le délai de recours contentieux de deux mois fixé par l'article R. 421-1 du code de justice administrative ne peut être opposé aux conclusions à fin d'annulation de la décision implicite de rejet née du silence gardé par l'administration sur cette demande à l'expiration d'un délai de deux mois suivant la réception de ce courrier ;

6. Considérant, toutefois, que la société Total Marketing Services, qui s'est substituée à la société Total Raffinage & Marketing, a saisi le tribunal administratif de céans près de sept ans après la naissance de la décision implicite de rejet de sa demande ; que, à supposer que la société ait ignoré qu'une décision implicite de rejet était née du silence gardé par le préfet sur sa demande, il ressort des pièces du dossier qu'elle doit être regardée comme ayant eu connaissance de l'existence d'une telle décision au plus tard le 1er avril 2010, date du jugement par lequel le tribunal de grande instance de Créteil a refusé de lui accorder une indemnité d'éviction commerciale au motif précisément qu'elle ne justifiait d'aucun droit à occuper le domaine public ».


Le Tribunal administratif de VERSAILLES a considéré que ce principe du « délai raisonnable » pouvait également être opposé aux tiers et non seulement au destinataire de la décision administrative individuelle (TA VERSAILLES, 15 février 2017, n°1402665) :

« Considérant, qu'en l'espèce et ainsi qu'il résulte de ce qui a été dit ci-dessus, le recours dont M. X. a saisi le tribunal, le 7 avril 2014 a été formé plus de six ans après l'affichage de la décision contestée, le 15 novembre 2007, affichage dont ni l'absence de visibilité ni l'absence de continuité ne sont établis, et qui comportait l'ensemble des mentions requises à la seule exception de la mention des délais de recours ; qu'en l'absence de circonstances particulières, le principe de sécurité juridique fait obstacle à ce que M. X. puisse contester en 2014 cette décision administrative individuelle dont il doit être réputé avoir eu connaissance, en tant que tiers, à compter de l'affichage intervenu sur le terrain le 15 novembre 2007, alors même que l'indication des délais de recours était erronée ». 

Le mécanisme a été étendu non pas seulement aux recours juridictionnels mais également aux recours administratifs préalables obligatoires (RAPO) par le Conseil d’Etat (CE, 31 mars 2017, n°389842) :

« Toutefois le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. Dans le cas où le recours juridictionnel doit obligatoirement être précédé d'un recours administratif, celui-ci doit être exercé, comme doit l'être le recours juridictionnel, dans un délai raisonnable. Le recours administratif préalable doit être présenté dans le délai prévu par les articles R. 196-1 ou R. 196-2 du livre des procédures fiscales, prolongé, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le contribuable, d'un an. Dans cette hypothèse, le délai de réclamation court à compter de l'année au cours de laquelle il est établi que le contribuable a eu connaissance de l'existence de l'imposition ».
 

Par deux décisions rendues le 9 mars 2018, le Conseil d’Etat a encore précisé sa jurisprudence.


C’est ainsi qu’il a estimé que l’application d’un délai raisonnable avait vocation à s’appliquer tant pour apprécier la demande d’indemnisation fondée sur l’illégalité d’une décision purement pécuniaire que pour analyser la recevabilité d’un recours contre un titre exécutoire :

« D'une part, le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l'effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d'une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l'obligation d'informer l'intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l'absence de preuve qu'une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d'un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l'exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu'il en a eu connaissance. Cette règle, qui a pour seul objet de borner dans le temps les conséquences de la sanction attachée au défaut de mention des voies et délais de recours, ne porte pas atteinte à la substance du droit au recours, mais tend seulement à éviter que son exercice, au-delà d'un délai raisonnable, ne mette en péril la stabilité des situations juridiques et la bonne administration de la justice, en exposant les défendeurs potentiels à des recours excessivement tardifs. Il appartient dès lors au juge administratif d'en faire application au litige dont il est saisi, quelle que soit la date des faits qui lui ont donné naissance.

7. D'autre part, l'expiration du délai permettant d'introduire un recours en annulation contre une décision expresse dont l'objet est purement pécuniaire fait obstacle à ce que soient présentées des conclusions indemnitaires ayant la même portée » (CE, 9 mars 2018, n°405555).

« S'agissant des titres exécutoires, sauf circonstances particulières dont se prévaudrait son destinataire, le délai raisonnable ne saurait excéder un an à compter de la date à laquelle le titre, ou à défaut, le premier acte procédant de ce titre ou un acte de poursuite a été notifié au débiteur ou porté à sa connaissance. Un débiteur qui saisit la juridiction judiciaire, alors que la juridiction administrative était compétente, conserve le bénéfice de ce délai raisonnable dès lors qu'il a introduit cette instance avant son expiration. Un nouveau délai de deux mois est décompté à partir de la notification ou de la signification du jugement par lequel la juridiction judiciaire s'est déclarée incompétente » (CE, 9 mars 2018, n°401386).


Plus que jamais, la prudence s’impose donc…


Cet article n'engage que son auteur.

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Auteur

MEUNIER Flavien
Avocat Associé
LEXCAP ANGERS
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