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TASCOM – Le Tribunal administratif de Nice part en résistance

TASCOM – Le Tribunal administratif de Nice part en résistance

Publié le : 14/02/2017
Le jugement du Tribunal administratif de Nice en date du 20 décembre 2016 est une nouvelle pierre dans l’édifice juridictionnel qui se construit depuis des mois entre l’Etat et les Collectivités territoriales au sujet de la TASCOM.

Depuis l’année 2011, les Communes perçoivent la taxe sur les surfaces commerciales – TASCOM (loi de finances 2010, n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 avec application du dispositif à compter de 2011).

Afin de permettre la neutralité financière du dispositif, la TASCOM est compensée pour l’Etat par une minoration « de la dotation de compensation » des communes concernées, minoration opérée à hauteur du montant de la TASCOM perçue par l’État en 2010 sur le territoire intercommunal considéré.

Le paragraphe 1.2.4.2 de l’article 77 de la loi de finances pour 2010, n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 disposait ainsi dans sa version en vigueur de 2011 à 2014 que :

«Le montant de la compensation prévue au D de l’article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l’article L.5211-28-1 du code général des collectivités territoriales est diminué en 2011 d’un montant égal, pour chaque collectivité́ territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité́ propre, au produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l’Etat en 2010 sur le territoire de la collectivité́ territoriale ou de l’établissement public de coopération intercommunale »

Sur le fondement du paragraphe b) du 2° du paragraphe 1.2.4.3 de l’article 77 de la loi susmentionnée, un nouvel alinéa a été ajouté à l’article L. 2334-7 du CGCT. 

Celui-ci dispose que :

«Pour les communes et établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, lorsque le montant de la compensation prévue au D de l’article 44 de la loi de finances pour 1999 (n° 98-1266 du 30 décembre 1998) ou de la dotation de compensation prévue à l’article L. 5211-28-1 du présent code est, en 2011, inferieur au montant de la diminution à opérer en application du 1.2.4.2 de l’article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, le solde est prélevé au profit du budget général de l’Etat, prioritairement sur le montant correspondant aux montants antérieurement perçus au titre du 2° bis du II de l’article 1648 B du code général des impôts dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et enfin sur le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d’habitation et de la contribution économique territoriale perçu au profit de ces communes et établissements ».

Par deux circulaires successives, n° COT/B/12/05604/C du 28 mars 2012 et n° INTB1309068C du 5 avril 2013 du Ministre chargé des collectivités territoriales, furent étendues aux années ultérieures les dispositions des paragraphes 1.2.4.2 et 1.2.4.3 de l’article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.


Le Ministre de l’intérieur a indiqué par ces deux circulaires aux préfets les modalités de répartition de la dotation de compensation des collectivités territoriales au titre des années 2012 et 2013.

Les circulaires prescrivent notamment que la dotation de compensation des EPCI au titre respectivement des années 2012 et 2013 doit être minorée du produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) perçu par l’Etat sur le territoire de la collectivité en 2010 et que si le montant de la dotation de compensation est insuffisant pour assurer la minoration dans sa totalité, le solde est prélevé sur les recettes fiscales directes de la collectivité.

C’est ainsi qu’en contrepartie du transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales du budget de l’Etat aux budgets des communes un mécanisme de compensation des pertes de recettes fiscales de l’Etat est institué à compter de 2011.

En pratique, le montant de ces dotations est diminué d’un montant égal, pour chaque commune au produit de la taxe sur les surfaces commerciales perçu par l’Etat en 2010 sur leur territoire.

L’éventuel solde au profit du budget général de l’Etat est prélevé sur d’autres ressources propres de ces collectivités, prioritairement, sur le montant correspondant aux montants antérieurement perçus au titre du 2° bis du II de l’article 1648 B du CGI dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2004 et, ensuite, sur le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d’habitation et de la contribution économique territoriale perçu au profit de ces communes et établissements.

Aussi, la dotation par laquelle les montants de TASCOM se sont retrouvés insuffisamment reversées aux Communes est la « dotation de compensation » de l’article L. 5211-28-1 du CGCT.

Les mécanismes de diminution et de prélèvement portant sur les dotations et sur les recettes fiscales perçues par les Communes, mis en place pour compenser le transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales de l’Etat à ces établissements publics, n’ont été, pour les exercices 2012, 2013 et 2014, applicables qu’au titre de la seule année 2011.

En effet, aucune autre disposition ni aucun texte ne prévoit que ces mécanismes s’appliquent aux Communes aux titres des années 2012, 2013 et 2014, alors même que dans sa circulaire du 5 avril 2013, le Ministre a étendu le dispositif au-delà des exigences de la loi.

Or, par une décision du Conseil d’Etat, Communauté de Communes du Val de Sèvres, 16 juillet 2014, req. n° 369736, la Haute juridiction a ainsi annulé le paragraphe de la circulaire du 5 avril 2013 susvisé qui procédait à l’extension du mécanisme de compensation après 2011 :


« Il résulte des termes mêmes des dispositions citées au point 6 que les mécanismes de diminution et de prélèvement portant sur les dotations et sur les recettes fiscales perçues par les EPCI, mis en place pour compenser le transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales de l’Etat à ces établissements publics, ne sont applicables qu’au titre de la seule année 2011 ; qu’aucune disposition du code général des collectivités territoriales applicable en 2013, ni aucun autre texte ne prévoit que ces mécanismes s’appliquent aux EPCI au titre de l’année 2013 ; que, par suite, le ministre de l’intérieur a ajouté aux dispositions législatives applicables en indiquant dans sa circulaire du 5 avril 2013 que : » Je vous rappelle en outre que la dotation de compensation des EPCI est minorée depuis 2011 du produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) perçu par l’Etat sur le territoire de la collectivité en 2010. Si le montant de la dotation est insuffisant pour assurer la minoration dans sa totalité, le solde est prélevé sur les recettes fiscales directes de la collectivité » ; que la communauté de communes du Val de Sèvre est donc fondée à demander l’annulation des dispositions citées ci-dessus de la circulaire du 5 avril 2013  ».

Le fait que l’article 114 de la loi de finances n°2014-1654 du 29 décembre 2014 supprime la mention en 2011 ne permet pas d’affirmer qu’ « il fait guère de doute que le législateur aurait compétemment étendu cette mesure de compensation  au titre des années 2012-2013 et 2014 car il n’a échappé à personne que le Parlement de 2009 n’est nullement le Parlement de 2014 en termes d’orientation politique de sorte que la conclusion de Monsieur le Ministre est parfaitement erronée.

Il ne s’agit nullement d’une loi de validation.

Le jugement du Tribunal administratif de Nice abonde en ce sens et rompt avec l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon du 27 septembre 2016 (CAA 15LY04084) et des ordonnances du Tribunal de Châlons-en-Champagne 2 novembre 2016 req. n°1601264 ou Lille 25 novembre 2016 n°1605448.

L’article 133 de la loi n° 2016-1918 du 29 décembre 2016 de finances rectificative pour 2016 ne peut à notre sens venir au secours de l’Etat car cette loi de validation si elle fait l’objet d’une question prioritaire de constitutionnalité violerait la décision n° 2013-366 QPC du 14 février 2014 par laquelle le Conseil constitutionnel a parachevé l'évolution de sa jurisprudence sur les validations législatives, initiée il y a quinze ans. 

Cette disposition est contraire à l’article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et aux exigences constitutionnelles applicables aux lois de validation (décision n° 2013-366 QPC du 14 février 2014, conseil constitutionnel).

De sa décision n° 80-119 DC du 22 juillet 1980 sur la loi portant validation d'actes administratifs jusqu'à la décision n° 99-425 DC sur la loi de finances rectificative pour 1999, le Conseil constitutionnel avait appliqué, en matière de lois de validation, une jurisprudence qui laissait une liberté importante au législateur pour apprécier les motifs d'intérêt général susceptibles de justifier une telle loi. 

Le Conseil constitutionnel avait, par sa décision n° 99-425 DC du 29 décembre 1999, modifié sa jurisprudence pour assurer un contrôle plus approfondi des lois de validation.

Le Conseil avait ainsi recours au considérant de principe suivant : « Considérant qu'aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : "Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution" ; que, si le législateur peut modifier rétroactivement une règle de droit ou valider un acte administratif ou de droit privé, c'est à la condition de poursuivre un but d'intérêt général suffisant et de respecter tant les décisions de justice ayant force de chose jugée que le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ; qu'en outre, l'acte modifié ou validé ne doit méconnaître aucune règle ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé soit lui-même de valeur constitutionnelle ; qu'enfin, la portée de la modification ou de la validation doit être strictement définie ».

La validation par le législateur d'un acte administratif dont une juridiction est saisie ou est susceptible de l'être est donc subordonnée, en vertu de cette jurisprudence, à cinq conditions :
 
  • la validation doit poursuivre un but d'intérêt général suffisant ;
     
  • elle doit respecter les décisions de justice ayant force de chose jugée (faute de quoi, c'est le principe de la séparation des pouvoirs qui est méconnu) ;
     
  • elle doit respecter le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ;
     
  • l'acte validé ne doit méconnaître aucune règle, ni aucun principe de valeur constitutionnelle, sauf à ce que le but d'intérêt général visé par la validation soit lui-même de valeur constitutionnelle ;
     
  • la portée de la validation doit être strictement définie.

En l’espèce, il convient de noter que l’article 133 n’invoque aucun motif d’intérêt général sérieux pour étendre le mécanisme au-delà de l’année 2011 si ce n’est la défense du budget de l’Etat.

Or, cette loi de validation met en cause le budget des collectivités territoriales et contrairement à l’exposé des motifs, il ne s’agit nullement d’une malfaçon législative.

De surcroît, les sages de la rue Montpensier ont pris le soin de préciser dans la décision n° 2013-355 qu' « en contrepartie du transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales du budget de l'Etat aux budgets des Communes ou des établissements publics de coopération intercommunales, les dispositions du paragraphe 1.2.4.2 de l'article 77 de la loi du 30.12.2009 susvisée instituent pour l'année 2011, un mécanisme de compensation des pertes de recettes.....".

La référence à la seule année 2011 est claire et non équivoque.

Il y a lieu de relever que l’article 1er de la Constitution consacre le principe de l’organisation décentralisée de la République de sorte que le budget de l’Etat n’est pas davantage protégé que celui des Communes.

Le premier critère fait défaut.

Par ailleurs, le deuxième critère n’est pas satisfait non plus. En effet, par une décision du Conseil d’Etat, Communauté de Communes du Val de Sèvres, 16 juillet 2014, req. n° 369736, la Haute juridiction a ainsi annulé le paragraphe de la circulaire du 5 avril 2013 susvisé qui procédait à l’extension du mécanisme de compensation après 2011 :

« Il résulte des termes mêmes des dispositions citées au point 6 que les mécanismes de diminution et de prélèvement portant sur les dotations et sur les recettes fiscales perçues par les EPCI, mis en place pour compenser le transfert du produit de la taxe sur les surfaces commerciales de l’Etat à ces établissements publics, ne sont applicables qu’au titre de la seule année 2011 ; qu’aucune disposition du code général des collectivités territoriales applicable en 2013, ni aucun autre texte ne prévoit que ces mécanismes s’appliquent aux EPCI au titre de l’année 2013 ; que, par suite, le ministre de l’intérieur a ajouté aux dispositions législatives applicables en indiquant dans sa circulaire du 5 avril 2013 que : » Je vous rappelle en outre que la dotation de compensation des EPCI est minorée depuis 2011 du produit de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) perçu par l’Etat sur le territoire de la collectivité en 2010. Si le montant de la dotation est insuffisant pour assurer la minoration dans sa totalité, le solde est prélevé sur les recettes fiscales directes de la collectivité » ; que la communauté de communes du Val de Sèvre est donc fondée à demander l’annulation des dispositions citées ci-dessus de la circulaire du 5 avril 2013  ».

Enfin, cette loi de validation consacre une rétroactivité.

Il découle de ce qui précède que le législateur par l’adoption de l’article 114 de la loi de finance n°2014-1654 du 29 décembre 2014 a violé le principe de séparation des pouvoirs en ne respectant pas une décision de justice ayant force de chose jugée et les exigences constitutionnelles applicables aux lois de validation.

Le prochain épisode juridictionnel s’annonce palpitant.


Cet article n'engage que son auteur.

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Auteur

GOVERNATORI Jean-Joël
Avocat Associé
NEVEU, CHARLES & ASSOCIES
NICE (06)
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