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Valeur constitutionnelle de la Charte de l'environnement

Publié le : 03/11/2008 03 novembre Nov. 2008
La Charte de l'Environnement reprend un certain nombre de droits ou de principes dits de "troisième génération" déjà consacrés dans les textes à valeur législative ou le plus souvent dans des textes internationaux.

Droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé"Grâce à la volonté indéfectible du Président de la République, la Charte élève le développement durable ou plus haut niveau de notre édifice juridique, aux côtés de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 et du Préambule de la Constitution de 1946 (…)".

Tels furent les propos tenus par Jean Pierre RAFFARIN le 28 février 2005 lors du Congrès du Parlement qui a entériné le projet de loi constitutionnelle introduisant la Charte de l'Environnement dans le Préambule de la Constitution de 1958.

La Charte de l'Environnement a finalement été promulguée le 1er mars 2005 par Jacques CHIRAC.

Cette Charte reprend un certain nombre de droits ou de principes dits de "troisième génération" déjà consacrés dans les textes à valeur législative ou le plus souvent dans des textes internationaux (les Droits de l'Homme de 1789 étant la première génération et les droits sociaux du 20ème siècle la deuxième).

La Charte de l'Environnement contient dix articles: elle consacre un nouveau droit individuel, celui du droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de sa santé (1) , elle définit le principe de précaution (2) et porte au niveau constitutionnel d'autres principes, tel que le principe de la responsabilité écologique, qui existait déjà au niveau législatif mais qui acquiert ainsi une plus grande force.

Néanmoins, la Charte de l'Environnement étant simplement "adossée" à la Constitution, selon la formule employée par Jacques CHIRAC lors de l'élaboration de la Charte, la question de la détermination de sa valeur juridique est demeurée incertaine jusqu'à la décision du Conseil d'Etat du 3 octobre 2008 n°297931, COMMUNE ANNECY.


1. La Charte de l'Environnement: une valeur juridique initialement incertaine

Dans un premier temps, la jurisprudence du Conseil d'Etat et du Conseil Constitutionnel tendait à considérer qu'en dehors du principe de précaution, la Charte de l'Environnement ne contenait, sous réserve d'intervention du législateur, que des objectifs à valeur constitutionnelle.

On peut citer à titre d'exemple la décision du Conseil Constitutionnel du 28 avril 2005 "Loi relative à la création du registre international français" (3).

Dans cette décision, le Conseil Constitutionnel énonce:

"Qu'aux termes de l'article 6 de la Charte de l'Environnement de 2004 (…), il appartient au législateur de déterminer, dans le respect du principe de conciliation posé par ces dispositions, les modalités de sa mise en œuvre."

Le Conseil reconnaît bien que l'article 6 de la Charte pose un "principe" constitutionnel mais renvoie donc au législateur le soin de le mettre en œuvre.

De la même manière, dans sa décision en date du 19 juin 2006 "Association Eau et rivières de Bretagne" (4) et dans celle en date du 26 octobre 2007 "Mr Serge F. et autres " (5) , le Conseil d'Etat souligne clairement que la légalité des décisions administratives s'apprécie par rapport aux dispositions législatives prises pour assurer la mise en œuvre des principes énoncés aux articles de la Charte "sous réserve, s'agissant de dispositions législatives antérieures à l'entrée en vigueur de la Charte de l'Environnement, qu'elles ne soient pas incompatibles avec les exigences qui découlent de cette Charte".

Le Conseil d'Etat distingue ainsi entre les lois antérieures à la Charte, qui pourraient être écartées si elles lui sont contraires et les lois postérieures à la Charte, pour lesquelles le juge administratif se refuse à vérifier si elles lui sont conformes.

La jurisprudence des juges du Palais Royal et de la rue de Montpensier a pu faire douter de la volonté d'assurer le respect de la Charte de l'Environnement et de la valeur constitutionnelle de ses dispositions.


2. La reconnaissance de la valeur constitutionnelle de la Charte de l'Environnement: une consécration attendue

Ce sont les juges des référés des tribunaux administratifs qui, les premiers, ont reconnu que le droit de l'homme à l'environnement défini à l'article 1er de la Charte était une liberté fondamentale au sens des dispositions de l'article L521-2 du Code de Justice Administrative et était donc susceptible d'être invoqué dans le cadre d'un référé liberté.

On citera à ce sujet, l'ordonnance du juge des référés du Tribunal Administratif de Châlons en Champagne rendue le 29 avril 2005 (6), soit prés de deux mois après l'entrée en vigueur de la Charte.

Dans cette décision, le juge des référés considère qu'en reconnaissant dans un texte "adossé" à la Constitution que "chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé", le législateur a nécessairement entendu ériger le droit à l'environnement en une liberté fondamentale de valeur constitutionnelle.

Cette position a été confirmée par le juge judiciaire à l'occasion de l'affaire des "faucheurs volontaires" (7).

Dans sa décision en date du 9 décembre 2005 (8) , le Tribunal Correctionnel d'Orléans estime:

"Que les prévenus, auxquels le droit à valeur constitutionnelle de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé avait été reconnu par l'article 1er de la Charte de l'Environnement de 2004, droit accompagné de l'affirmation d'un nécessaire principe de précaution, ne pouvait d'obtenir, dans un contexte de carence du droit (…), la prise en considération du danger actuel ou imminent".

Le juge judiciaire a ainsi expressément reconnu la valeur constitutionnelle de la Charte de l'Environnement, bien que la Cour de Cassation n'ait pas expressément pris position sur ce point.

C'est dans ce contexte que le Conseil d'Etat a, dans un arrêt d'assemblée en date du 3 octobre 2008, en définitive reconnu la valeur constitutionnelle de toutes les dispositions du Préambule de la Constitution, qui fait référence à la Charte de l'environnement.

La haute juridiction affirme que:

"L'Art. 34 de la Constitution prévoit, dans la rédaction que lui a donnée la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, que "la loi détermine les principes fondamentaux (…) de la préservation de l'environnement"; qu'il est spécifié à l'Art. 7 de la Charte de l'Environnement, à laquelle le Préambule de la Constitution fait référence en vertu de la même loi constitutionnelle que "toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement"; que ces dernières dispositions, comme l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'Environnement, et à l'instar de toutes celles qui procèdent du Préambule de la Constitution, ont valeur constitutionnelle; qu'il s'impose aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs."

En reconnaissant la valeur constitutionnelle de "l'ensemble des droits et devoirs définis dans la Charte de l'environnement", le Conseil d'Etat s'inscrit dans la droite ligne de la décision du Conseil Constitutionnel du 19 janvier 2008 (9) sur la Loi relative aux organismes génétiquement modifiés.

Le Conseil d'Etat annule ainsi pour incompétence, le décret du 1er août 2006 qui, pris pour l'application de l'article L145-1 du Code de l'Urbanisme, organise la procédure de délimitation, autour des lacs de montagne, des champs d'application respectifs des dispositions particulières au littoral.

La Haute Juridiction Administrative estime que les dispositions l'Art. 7 de la Charte de l'Environnement "ont réservé au législateur le soin de préciser "les conditions et les limites" dans lesquelles doit s'exercer le droit de toute personne à accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et à participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement; qu'en conséquence, ne relèvent du pouvoir réglementaire, depuis leur entrée en vigueur, que les mesures d'application des conditions et limites fixées par le législateur; que, toutefois, les dispositions compétemment prises dans le domaine réglementaire, tel qu'il était déterminé antérieurement, demeurent applicables postérieurement à l'entrée en vigueur de ces nouvelles normes, alors même qu'elles seraient intervenues dans un domaine désormais réservé à la loi".

Ainsi, depuis la date d'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, une disposition réglementaire ne peut intervenir dans le champ d'application de l'Art. 7 de la Charte de l'Environnement que pour l'application de dispositions législatives, que celles-ci soient postérieures à cette date ou antérieures, sous réserve, si elles sont antérieures, qu'elles ne soient pas incompatibles avec les exigences de la Charte.

En l'espèce, l'art. L. 145-1 du Code de l'Urbanisme n'avait pas pour objet de déterminer "les conditions et limites "d'application des principes d'accès aux informations et de participation du public s'imposant au pouvoir réglementaire pour la délimitation des zones concernées.

En l'absence de fixation par le législateur des "conditions et limites" requises par les dispositions de l'article 7 de la Charte de l'Environnement, le décret du 1er août 2006, dont les dispositions concourent de manière indivisible à l'établissement d'une procédure de consultation et de participation qui entre dans le champ d'application de cet article, a ainsi été pris par une autorité incompétente.

Outre l'affirmation du rôle du Parlement dans le domaine environnemental, cette décision semble enfin consacrer, pour le juge administratif, la valeur constitutionnelle de la Charte de l'Environnement et mettre ainsi un terme aux tergiversations sur sa portée juridique.

Placée au plus haut niveau des normes de notre droit positif, la Charte de l'Environnement pourra enfin accomplir pleinement sa mission et assurer l'effectivité des principes fondamentaux du droit à un environnement sain et du développement durable.

Il appartiendra cependant aux juridictions administratives de confirmer cette jurisprudence et d'en définir précisément les contours, dés l'instant où, à n'en point douter, les justiciables ne manqueront pas de faire référence à la Charte de l'Environnement dans le cadre de leurs litiges.


Annexes:

(1) Article 1er

(2) Article 5: "Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage."

(3) Décision n°2005-516 DC

(4) Req. n°282456

(5) Req. n°299883

(6) TA Châlons en Champagne 29 avril 2005, juge des référés n°0500828, 0500829 et 0500830: requêtes relatives à l'organisation d'un festival de musique techno sur une ancienne base aérienne.

(7) Dans cette affaire des "faucheurs volontaires" avaient détruit deux parcelles d'OGM cultivées dans le Loiret, lors de deux raids exécutés le 14 aout 2004 et le 7 juillet 2005. Saisi par le Ministère Public, la société Mosanto s'étant portée partie civile, le tribunal correctionnel d'Orléans a relaxé les prévenus en jugeant qu'ils avaient agi sur le fondement de l'état de nécessité tel que défini à l'article 122-7 du Code Pénal. La Cour d'Appel d'Orléans a infirmé ce jugement.

(8) Tribunal Correctionnel d'Orléans 9 décembre 2005, Société Monsanto c/ Alliot, n°2345/S3/2005.

(9) Décision n°2008-564 DC du 19 juin 2008





Cet article n'engage que son auteur.

Auteur

RUFFIE Jean-Philippe
Avocat Associé
Cabinet LEXIA
BORDEAUX (33)
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