Mise à disposition gratuite domaine public

Domaine public et gratuité, une exception que seule la loi autorise

Publié le : 20/10/2026 20 octobre oct. 10 2026
Collectivités / Finances locales / Droit public économique

À propos de la mise à disposition gratuite du domaine public, au profit des associations et entre personnes publiques
Mettre gratuitement un local, une salle ou une parcelle du domaine public à la disposition d’une association, d’une autre collectivité ou d’un établissement public intercommunal reste une pratique courante. Elle n’est pourtant permise que dans les cas que la loi prévoit. Le législateur a élargi ces cas en 2021 puis en 2024, et le Conseil d’État a précisé en 2024 la notion de libéralité. Les relations entre communes et intercommunalités demeurent en revanche soumises à des règles propres, que les juridictions financières rappellent régulièrement.

Le principe, toute occupation privative donne lieu à redevance

L’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques pose le principe selon lequel toute occupation ou utilisation du domaine public d’une personne publique donne lieu au paiement d’une redevance.

Le texte ne distingue pas selon la qualité de l’occupant, qu’il s’agisse d’une personne privée ou d’une autre personne publique.
La redevance tient compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation (article L. 2125-3 du même code).
Le principe ne vaut que pour une occupation privative.

La cour administrative d’appel de Nantes a ainsi jugé qu’aucune redevance n’était exigible pour la peinture d’une fresque sur les contremarches d’un escalier public, cette opération ne privant pas le public de l’usage de la voie (CAA Nantes, 3 juin 2022, n° 21NT02050, point 4).
Ce principe prolonge l’interdiction faite aux personnes publiques de consentir des libéralités.

Les dérogations prévues par la loi

L’article L. 2125-1 énumère lui-même les cas dans lesquels l’autorisation peut être délivrée gratuitement.

Il s’agit d’abord de l’occupation qui constitue la condition naturelle et forcée de l’exécution de travaux ou de la présence d’un ouvrage intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous.

Il s’agit ensuite de l’occupation qui contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même.

Le texte vise également l’exercice des missions de l’État en matière de sécurité et de contrôle aux frontières, les travaux relatifs aux infrastructures de transport ferroviaire ou guidé, et certaines activités de pêche professionnelle déjà soumises à redevance.

L’autorisation peut en outre être délivrée gratuitement aux associations à but non lucratif qui concourent à la satisfaction d’un intérêt général.

Enfin, lorsque l’occupation est autorisée par un contrat de la commande publique qui s’exécute au seul profit de la personne publique, l’autorisation peut être gratuite.

Le législateur a ajouté deux cas propres au domaine public communal.

Depuis la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021, le conseil municipal peut décider de délivrer gratuitement les autorisations sollicitées pour installer et entretenir des dispositifs de végétalisation répondant à un objectif d’intérêt public (article L. 2125-1-1).
Depuis la loi n° 2024-344 du 15 avril 2024, il peut délivrer gratuitement les autorisations d’occupation temporaire sollicitées par toute association régie par la loi du 1er juillet 1901, sans que celle-ci ait à démontrer qu’elle concourt à un intérêt général (article L. 2125-1-2).
Ces deux facultés sont réservées aux communes.

Le ministre chargé de l’action publique a confirmé que le législateur n’avait pas étendu la seconde aux établissements publics de coopération intercommunale (réponse à la question écrite n° 03803, JO Sénat du 17 juillet 2025, p. 4128).

Cette réponse concerne la possibilité pour un établissement public intercommunal d’accorder lui-même la gratuité à des associations sur son propre domaine.
Elle ne porte pas sur l’hypothèse inverse, dans laquelle l’établissement public est l’occupant du domaine communal.

Les locaux communaux mis à la disposition des associations

L’article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales permet aux communes de mettre leurs locaux à la disposition des associations et des partis politiques qui en font la demande, le conseil municipal fixant en tant que de besoin la contribution due.

Le Conseil d’État juge que ces dispositions dérogent à celles, générales, de l’article L. 2125-1 du code général de la propriété des personnes publiques (CE, 18 mars 2024, n° 471061, publié au recueil Lebon, point 6).

Il précise que la contribution doit être fixée de telle façon qu’elle ne constitue pas une libéralité.
Surtout, il juge que l’existence d’une libéralité ne saurait résulter du simple fait que le local est mis à disposition gratuitement.

Elle s’apprécie compte tenu de la durée et des conditions d’utilisation du local, de l’ampleur de l’avantage consenti et, le cas échéant, des motifs d’intérêt général qui justifient la décision de la commune.

Une mise à disposition ponctuelle et gratuite peut donc être régulière.
Le Conseil d’État exclut en revanche, pour l’exercice d’un culte, toute mise à disposition exclusive et pérenne (même décision, point 5).

Entre personnes publiques, des mécanismes spécifiques

Aucune disposition générale n’autorise la mise à disposition gratuite du domaine public d’une collectivité au profit d’une autre personne publique.

Le droit prévoit en revanche plusieurs mécanismes propres aux relations entre personnes publiques, qui conduisent à une gratuité ou à une simple compensation des charges.

Le premier est la mise à disposition consécutive à un transfert de compétence.
Le transfert entraîne de plein droit la mise à disposition des biens utilisés pour l’exercice de la compétence transférée, constatée par un procès-verbal (article L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales).

Lorsque la collectivité antérieurement compétente était propriétaire de ces biens, leur remise a lieu à titre gratuit (article L. 1321-2 du même code).

Ces règles s’appliquent aux établissements publics de coopération intercommunale lors de leur création et de l’extension de leurs compétences (articles L. 5211-5 et L. 5211-17 du même code).

La gratuité ne vaut toutefois que pour les biens effectivement utilisés pour l’exercice d’une compétence transférée.

Le deuxième mécanisme est la superposition d’affectations.
Un immeuble du domaine public affecté à un service public peut, quelle que soit la personne publique propriétaire, recevoir une ou plusieurs affectations supplémentaires relevant de la domanialité publique, compatibles avec son affectation initiale (article L. 2123-7 du code général de la propriété des personnes publiques).

La superposition donne lieu à une convention et à une indemnisation à raison des dépenses ou de la privation de revenus qui en résultent pour le propriétaire (article L. 2123-8 du même code).

L’indemnité couvre ainsi le coût supporté par le propriétaire, et non la valeur locative du bien.
Le troisième mécanisme est celui des services communs, dont les effets sont réglés par convention entre l’établissement public intercommunal et ses communes membres (article L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales).

Les locaux occupés par un service commun servent à la fois l’intercommunalité et la commune, et leur charge peut être répartie dans le cadre de cette convention.

En dehors de ces mécanismes, l’occupation par une personne publique du domaine d’une autre personne publique relève du droit commun.

Elle suppose une autorisation, en pratique une convention, et une redevance tenant compte des avantages procurés à l’occupant.

Rien n’interdit, à notre sens, que cette contrepartie prenne une autre forme qu’un loyer périodique, comme une participation au financement de travaux sur le bâtiment occupé, à condition d’être formalisée par des délibérations concordantes et cohérente avec la valeur de l’occupation.

Ce qu’il faut en retenir

1. La gratuité est l’exception. Toute occupation privative du domaine public donne lieu à redevance, quel que soit l’occupant.

2. Seule la loi autorise la gratuité. Les cas sont énumérés aux articles L. 2125-1, L. 2125-1-1 et L. 2125-1-2 du code général de la propriété des personnes publiques et à l’article L. 2144-3 du code général des collectivités territoriales.

3. Les communes disposent d’une faculté propre envers les associations. Depuis 2024, elles peuvent accorder la gratuité à toute association, faculté que la loi n’a pas étendue aux intercommunalités.

4. La gratuité n’est pas en soi une libéralité. Le juge apprécie la durée, les conditions d’utilisation, l’ampleur de l’avantage et les motifs d’intérêt général.

5. Entre commune et intercommunalité, il faut qualifier chaque occupation. Un bien affecté à une compétence transférée est mis à disposition gratuitement, une superposition d’affectations donne lieu à une indemnisation des charges, un service commun relève de sa convention, et toute autre occupation appelle une convention et une redevance.


Cet article n'engage que son auteur.
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Auteur

DROUINEAU Thomas
Avocat
1927 AVOCATS - Poitiers
Saint-Benoît (86)
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