Contrats internationaux de l'Etat Français

Contrats internationaux de l’État français : le silence du contrat entraîne-t-il une présomption irréfragable de soumission au droit du pays d’exécution ?

Publié le : 31/03/2026 31 mars mars 03 2026
Collectivités / International / Droit international public 

Il est admis que l’Etat français peut choisir de soumettre ses contrats à un droit étranger[1]. En revanche, dans le silence d’un contrat de l’Etat français conclu et exécuté à l’étranger, la question du droit applicable peut se poser, cette question n’ayant pas fait l’objet d’une décision de principe du Conseil d’Etat.
Par une décision rendue le 2 février 2026, le Tribunal administratif de Paris a retenu une présomption de soumission d’un tel contrat au droit étranger. [2]
Dans cette affaire, les propriétaires de l’immeuble de l’Ambassade de France en Irak, privés du versement de tout loyer par des lois locales antisémites, ont saisi le Tribunal d’une action en responsabilité dirigée contre l’Etat français.

Le Tribunal administratif de Paris s’est déclaré incompétent pour connaître de ce recours.
Les requérants se prévalaient de l’existence d’un contrat de bail conclu avec l’Etat français, mais écarté par les lois locales Irakiennes (I.). Le Tribunal administratif estimant que ce contrat n’était pas soumis au droit français (II.), s’est déclaré incompétent pour connaître des demandes des requérants (III.). Cette décision laisse en suspens la question de l’existence d’une voie de recours effective (IV.).

I - Les propriétaires des locaux de l’ambassade de France en Irak, spoliés par des lois locales

Les propriétaires de l’immeuble occupé par l’Ambassade de France en Irak sont liés avec l’Etat Français par un contrat de bail d’occupation conclu en 1964. Ils sont pourtant privés depuis 1974 du versement du loyer contractuellement prévu du fait de l’application des lois irakiennes ayant déchu de leur nationalité l’ensemble des citoyens de confession juive et gelé leurs biens[3].

Sur le fondement de ces lois locales un deuxième contrat de bail relatif à cet immeuble a été conclu en 1978 entre l'Ambassade de France et le secrétaire général irakien « pour l'administration des biens des juifs qui ont été privés de la nationalité irakienne ». En 1983, un troisième contrat de bail a été signé entre l'Ambassade de France et la ville de Bagdad, contrat qui a depuis été renouvelé à plusieurs reprises.

Le contrat initial de 1964 conclu entre les propriétaires et l’Etat français n’ayant apparemment jamais été formellement résilié, les propriétaires se sont prévalus de ce contrat au soutien de leur recours indemnitaire devant le Tribunal administratif de Paris.

II - Droit applicable à un contrat souscrit à l’étranger par une personne publique française dans le silence du contrat

II.1- Absence de décision de principe

Le mode de détermination du droit applicable n’apparait pas pleinement stabilisé par la jurisprudence du Conseil d’Etat lorsqu’un contrat d’une personne publique française conclu et exécuté à l’étranger ne contient pas de clause de droit applicable.

Seuls les contrats conclus par l'Etat à l'étranger pour le recrutement de personnels non statutaires ont fait l’objet d’arrêts. Ces derniers prévoient que de tels contrats sont, en l’absence de choix des parties, régis par la loi du pays où ils sont exécutés[4].

Le considérant de principe retenu pour déterminer le droit applicable à ces contrats n’apparait pas nécessairement transposable à l’ensemble des contrats conclus par l’administration :
« [L]es contrats conclus par les services de l'Etat à l'étranger pour le recrutement sur place de personnels non statutaires sont, à défaut de dispositions législatives ou réglementaires contraires, régis par la loi choisie par les parties, selon un choix exprès ou qui doit résulter de façon certaine des stipulations du contrat ; qu'à défaut, ces contrats sont régis par la loi du pays où ils sont exécutés ».

II.2 - Positions doctrinales

Une partie de la doctrine considère toujours, en s’appuyant sur les conclusions du commissaire du Gouvernement sous l’arrêt du Conseil d’Etat Habib Bechara de 1952[5] qu’il existerait une présomption de soumission du contrat au droit français, « dès-lors qu'une partie au contrat est une personne publique française »[6].

Une telle présomption avait d’ailleurs été posée en 1958 par le Conseil d’Etat en matière d’emprunts contractés par l’Etat à l’étranger. Le commissaire du Gouvernement indiquait alors qu’« un Etat souverain (…) doit être présumé vouloir appliquer sa propre loi »[7].

D’autres auteurs considèrent que le juge administratif devrait se tourner vers la Convention de Rome du 19 avril 1980 qui a vocation à résoudre de façon universelle les situations contractuelles comportant un conflit de lois[8]. Le Conseil d’Etat s’y est d’ailleurs expressément référé s’agissant d’un contrat international de travail[9].

Or, l’article 4 de la convention précitée prévoit qu’à défaut de choix des parties, le droit applicable est celui du pays avec lequel le contrat présente les liens les plus étroits. Le même article pose une présomption de liens les plus étroits pour les contrats de prestation de services avec le pays dans lequel le prestataire a sa résidence habituelle et pour les contrats portant sur un immeuble avec le pays dans lequel l’immeuble est situé.

Cette disposition indique toutefois que cette présomption est réfragable lorsqu'il résulte de l'ensemble des circonstances que le contrat présente des liens plus étroits avec un autre pays.

Il apparait donc à la lecture de l’article 4 de la convention de Rome du 19 avril 1980 que le Conseil d’Etat a pu considérer qu’un contrat de travail conclu par l’Etat français à l’étranger présente systématiquement des liens le plus étroits avec le pays dans lequel le contrat est exécuté.
En revanche, le Conseil d’Etat n’a pas posé une telle présomption irréfragable s’agissant d’autres types de contrats.

II.3 - Position du Tribunal administratif de Paris

Dans sa décision du 2 février 2026, le Tribunal administratif de Paris apparait considérer que cette présomption s’appliquerait à l’ensemble des contrats conclus par une administration à l’étranger :
« Les contrats conclus par les services de l'État à l'étranger sont, à défaut de dispositions législatives ou réglementaires contraires, régis par la loi choisie par les parties, selon un choix exprès ou qui doit résulter de façon certaine des stipulations du contrat. À défaut, ces contrats sont régis par la loi du pays où ils sont exécutés ».

Le Tribunal administratif de Paris avait ainsi déjà jugé en 2019 que des lettres de commandes signées par l’ambassadeur de France en Syrie ne pouvaient être soumises au droit français à défaut de choix exprès des parties[10].

Une telle extension de la jurisprudence applicable aux contrats de travail internationaux apparait écarter les termes de l’article 4 de la convention de Rome.

La position de principe retenue par le Conseil d’Etat s’agissant des contrats de travail internationaux peut s’expliquer par le caractère largement générique de ces contrats. En revanche, l’extension de l’impossibilité de renverser la présomption de liens le plus étroits avec le pays de signature à tout contrat dépourvu de clause de droit applicable n’apparait pas avoir été confirmée par une décision de principe.

C’est donc en constatant l’absence de volonté expresse des parties que le Tribunal administratif de Paris a écarté le droit français s’agissant du contrat portant sur l’Ambassade de France en Irak.
Ce raisonnement a conduit à écarter plusieurs moyens soulevés par les requérants qui auraient pu permettre de considérer que le contrat présentait en l’espèce des liens plus étroits avec la France : la rédaction en français du contrat, dont l’objet était d’accueillir un service public français, des compléments de loyers versés en France et en francs français, ainsi qu’une clause de résiliation unilatérale prévue pour les contrats administratifs français.

Par ailleurs, il est possible de se demander s’il existait une volonté des propriétaires d’accorder leur confiance à l’Etat français en ce que ce dernier était susceptible de protéger leurs droits fondamentaux dans le contexte d’antisémitisme d’Etat qui sévissait en Irak au moment-même de la conclusion du contrat. Dans un tel cas, il est peu plausible que les propriétaires aient entendu soumettre le contrat à une législation de plus en plus discriminante à leur égard[11].
Écartant ces potentiels éléments de rattachement au droit français, le Tribunal administratif s’est fondé sur la seule absence d’intention explicite des parties.

III - Incompétence du Tribunal administratif de Paris

III.1 - Incompétence pour connaître d’un contrat soumis au droit étranger  

Il résulte de la jurisprudence du Conseil d’Etat que le juge administratif n'est pas compétent pour connaître d'un litige né de l'exécution d'un contrat soumis au droit étranger, malgré la présence d’une personne publique française au contrat[12].

Cette incompétence s’explique par les règles de compétence d’attribution du juge administratif en matière de contrats internationaux,  qui ont déjà amené le Conseil d’Etat à préciser que « si le juge judiciaire peut avoir à connaître, en vertu des règles de conflits de lois et de compétence juridictionnelle, d'un litige relatif à un contrat soumis à une loi étrangère, le juge administratif français (…) n'est pas compétent pour apprécier la validité d'un contrat qui n'est en aucune façon régi par le droit français »[13].

Il en découle que le Tribunal administratif de Paris devait nécessairement se déclarer incompétent, dès-lors qu’il avait retenu que le contrat relevait d’un droit étranger.

III.2 - Incompétence pour connaître d’une action en responsabilité quasi-contractuelle en raison de l’existence du contrat de 1964 soumis au droit étranger

Il résulte de la jurisprudence du Conseil d’Etat que le juge administratif est incompétent pour connaître d’une action en enrichissement sans cause fondée sur une créance qui trouverait sa cause dans un contrat de droit étranger, tant que ce contrat n’a pas été déclaré nul par le juge compétent. Cette jurisprudence repose sur le principe selon lequel la validité du contrat fait obstacle à une actions quasi-contractuelle[14].

Le Tribunal administratif de Paris a considéré en l’espèce que le contrat conclu concernant l’Ambassade de France en Irak n’avait pas été déclaré nul par le juge compétent.

Une telle motivation interroge, dans la mesure où la législation étrangère que le Tribunal désigne comme applicable a privé le contrat de tout effet et où les autorités irakiennes ont conclu de nouveaux contrats avec l’Etat français portant sur cet immeuble, mettant directement en cause la validité du contrat initial entre les propriétaires et l’Etat français.

Le Tribunal a donc considéré que le contrat initial était toujours valable du seul fait de l’absence d’annulation par le juge compétent.

Le Tribunal a enfin rejeté comme mal-fondées les demandes indemnitaires fondées sur le régime de responsabilité sans faute du fait de l’immunité d’exécution de l’Etat Irakien. Une telle immunité n’était effectivement pas en cause dans ce litige qui ne portait pas sur l’intervention d’un Etat étranger en France.

IV- La question de l’existence d’une voie de recours effective

Un recours devant les Tribunaux Irakiens apparait difficilement constituer une voie de recours effective compte tenu des « graves failles »[15] qui affectent le système judiciaire de cet Etat.
La Convention européenne des droits de l’homme n’est en principe pas davantage applicable à l’action des ambassades françaises dans un état non-signataire. La Cour européenne des droits de l’homme a ainsi limité l’applicabilité territoriale de la Convention à l’action des ambassades dans des Etats non-signataires aux cas de contrôle de fait sur des individus (e.g., en cas de contrôle physique empêchant de quitter l’Ambassade)[16].

Dans ces conditions, reste en suspens la question d’une éventuelle compétence du juge judiciaire qui pourrait avoir à connaître de ce contrat si les règles de conflits de lois et de compétence juridictionnelle le conduisaient à retenir sa compétence.


Cet article n'engage que son auteur.
 
[1] Voir par exemple s’agissant de contrats de travail internationaux : CE, 19 novembre 1999, Tégos, n°183648, Lebon T. ; CE, 13 février 2002, n°221982, Lebon T., et plus généralement : Répertoire de contentieux administratif, Droit international : compétence du juge administratif, Étienne Picard, Février 2008 (actualisation : Octobre 2013), Dalloz, §272
[2] TA Paris, 2 février 2026, n°2412294
[3] L’Irak comptait 150.000 juifs en 1948, contre 4 en 2021 : Le Devoir, En Irak, les juifs ne se comptent plus que sur les doigts d’une seule main, 29 mars 2021
[4] Tribunal des conflits, 22 octobre 2001, 01-03.236, Publié au bulletin ; CE, 13 février 2002, n°221982, Lebon T. ; CE, 14 avril 2010, n°300353 ; CAA Paris, 13 mars 2026, n°24PA02826
[5] CE, 11 janvier 1952, Habib Bechara, Lebon T., page 30
[6] Répertoire de contentieux administratif, Droit international : compétence du juge administratif, Étienne Picard, Février 2008 (actualisation : Octobre 2013), Dalloz, §273
[7] CE, 28 novembre 1958, Dame veuve Langlois, Lebon T., page 590
[8] Les contrats internationaux de l’administration, Sophie Lemaire, LGDJ, 2005, §934
[9] CE, 19 novembre 1999, Tegos, n°183648, Lebon T.
[10] TA Paris, 26 février 2019, n°1703393
[11] Le jugement du Tribunal administratif de Paris constate une première loi irakienne ayant déchu les irakiens juifs binationaux de leur nationalité et gelé leurs bien dès 1951
[12] CE, 19 novembre 1999, Tegos, n°183648, Lebon T. 
[13] CE, 30 mars 2005, SCP DE MEDECINS REICHHELD ET STURTZER, n°262964, Lebon T.
[14] Le Conseil d’Etat juge ainsi que le contractant de l’Etat à l’étranger « ne peut exercer à l'encontre de celui-ci, (…) d'autre action que celle procédant de ce contrat dès lors que celui-ci est valide ; qu'il suit de là que le juge administratif, qui n'est pas compétent pour connaître des conclusions (…) tendant à l'engagement de la responsabilité contractuelle de l'Etat, ne saurait davantage, le contrat n'ayant pas été déclaré nul par le juge compétent, connaître de ses conclusions subsidiaires tendant, dans une telle hypothèse, à l'engagement de la responsabilité quasi-contractuelle de l'Etat» (CE, 5 juillet 2013, n°348050).
[15] Irak : la situation des droits humains, Amnesty International, 2024
[16] CEDH, 5 mai 2020, M.N. ET AUTRES c. BELGIQUE, n°3599/18, §110 à 118.
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Auteur

Charles NESSELRODE
Avocat
CORNET, VINCENT, SEGUREL PARIS
PARIS (75)
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