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Grenelle II : quelles incidences pour les plans locaux d'urbanisme ?

Grenelle II : quelles incidences pour les plans locaux d'urbanisme ?

Publié le : 30/11/2010 30 novembre nov. 2010
La loi engage un véritable « verdissement » des plans locaux d'urbanisme, accélérant ainsi le mouvement amorcé par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU).

Grenelle de l'environnement et plans locaux d'urbanisme« Grenelle II » : quelles incidences pour les plans locaux d'urbanisme ? (1)



La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite loi « Grenelle II », est l’une des principales traductions juridiques du vaste débat national consacré à l'environnement, qui a eu lieu à partir de l'année 2007 et qui est plus connu sous l'expression de « Grenelle de l'environnement ».

Une première loi avait déjà été promulguée au cours de l'année 2009 qui fixe les objectifs à atteindre. Il s'agit de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement. La loi « Grenelle II » assure la mise en œuvre de ces objectifs.

Ce texte « encyclopédique » (2) de 257 articles modifie près d'une vingtaine de codes différents : surtout le code de l'environnement et le code de l'urbanisme mais aussi le code général des collectivités territoriales, le code monétaire et financier, le code rural, le code général des propriétés des personnes publiques, etc. La loi « Grenelle II » orchestre « tous les instruments juridiques du développement durable » (3) parmi lesquels figurent les plans locaux d'urbanisme (PLU). Au sein du titre Ier de la loi, intitulé « Bâtiments et urbanisme », un article 19 est dédié exclusivement aux PLU.

S'agissant de l'esprit général, la loi engage un véritable « verdissement » des plans locaux d'urbanisme, accélérant ainsi sensiblement le mouvement amorcé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Cela se traduit par de nouvelles exigences en ce qui concerne la protection de l'environnement mais aussi par de nouveaux mécanismes qui orientent « la croissance dans des directions plus respectueuses de l'environnement » (4) .


De nouveaux objectifs environnementaux

Les PLU, tout comme les schémas de cohérence territoriale, se voient assigner de nouveaux objectifs environnementaux. Outre les objectifs qu'ils devaient poursuivre antérieurement, ces documents d'urbanisme doivent désormais se préoccuper de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, de la préservation et de la remise en état des continuités écologiques, de la maîtrise de l'énergie et de la production énergétique à partir de ressources renouvelables et du développement des communications électroniques (nouvel article L. 121-1 du code de l'urbanisme). La loi « Grenelle II » ne se contente toutefois pas d'introduire ces nouveaux objectifs. Elle modifie le régime des PLU en conséquence.


Le régime juridique des PLU sensiblement modifié

En ce qui concerne tout d'abord les règles qui encadrent le contenu des PLU, le législateur a créé une nouvelle obligation de « prise en compte » concernant deux nouveaux documents à vocation environnementale, créés par la loi elle même. D'une part, les PLU devront désormais prendre en compte, lorsqu'ils existent, les schémas régionaux de cohérence écologique. Ces schémas régionaux sont élaborés conjointement par les régions et l'Etat afin d'identifier la trame verte et la trame bleue, dont l'objectif est d'enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités humaines, et notamment agricoles, en milieu rural (articles L 371-1 et suivants du code de l'environnement).

D'autre part, les PLU devront désormais prendre en compte, lorsqu'ils existent, les plans climat-énergie territoriaux. Ces plans doivent être élaborés pour le 31 décembre 2012 au plus tard par les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération ainsi que les communes et les communautés de communes de plus de 50 000 habitants. Ils définissent notamment les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité afin de lutter efficacement contre le réchauffement climatique et de s'y adapter (article L 229-26 du code de l'environnement).

Par ailleurs, le contenu des documents constitutifs du PLU s'enrichit et se précise. Afin d'atteindre les objectifs de lutte contre l'étalement urbain et de lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles, rappelés par l'article 7 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, le législateur impose désormais au projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de fixer « des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain » (nouvel article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme). Cette nouvelle exigence s'accompagne, en ce qui concerne le rapport de présentation du PLU, d'une obligation d'« analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers » mais aussi de justification des « objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques » (nouvel article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme). Il ne faudrait pas voir dans ces nouvelles dispositions la création, uniquement, d'une formalité nouvelle. Ces nouveaux mécanismes permettront de mesurer l'effort réalisé par chaque PLU pour atteindre les objectifs de lutte contre l'étalement urbain et de lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles.

Par ailleurs, la loi portant engagement national pour l'environnement transforme les orientations d'aménagement, jusque là facultatives, en « orientations d'aménagement et de programmation », désormais obligatoires. On peut y voir la traduction d'un objectif déjà poursuivi par la loi SRU, tendant à concevoir l'urbanisme de façon globale. Mais là où la loi SRU a amorcé un mouvement, la loi « Grenelle II » semble franchir un cap. C'est ainsi que ces nouvelles « orientations d'aménagement et de programmation » devront désormais inclure des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. Selon les nouvelles dispositions de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme :

« 1. En ce qui concerne l'aménagement, les orientations peuvent définir les actions et opérations nécessaires pour mettre en valeur l'environnement, les paysages, les entrées de villes et le patrimoine, lutter contre l'insalubrité, permettre le renouvellement urbain et assurer le développement de la commune.
Elles peuvent comporter un échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants.

Elles peuvent porter sur des quartiers ou des secteurs à mettre en valeur, réhabiliter, restructurer ou aménager.
Elles peuvent prendre la forme de schémas d'aménagement et préciser les principales caractéristiques des voies et espaces publics.

2. En ce qui concerne l'habitat, elles définissent les objectifs et les principes d'une politique
visant à répondre aux besoins en logements et en hébergements, à favoriser le
renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux
personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même
commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.
Elles tiennent lieu du programme local de l'habitat défini par les articles L 302-1 à L 302-4 du code de la construction et de l'habitation.

3. En ce qui concerne les transports et les déplacements, elles définissent l'organisation des
transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement.
Elles tiennent lieu du plan de déplacements urbains défini par les articles 28 à 28-4 de la loi n ° 82-1153 du 30 décembre 1982 d'orientation des transports intérieurs ».

Enfin, afin d'atteindre les objectifs environnementaux inscrits dans le nouvel article L. 121-1 du code de l'urbanisme, la loi portant engagement national pour l'environnement confère de nouvelles habilitations au PLU. Le règlement du document d'urbanisme pourra désormais, par exemple, « dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, imposer dans des secteurs qu'il délimite une densité minimale de constructions » (nouvel article L. 123-1-5 « 13° » du code de l'urbanisme). Le règlement pourra aussi « imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements, notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées qu'il définit » (nouvel article L. 123-1-5 « 14° » du code de l'urbanisme). Il pourra encore, « notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, imposer aux constructions, travaux, installations et aménagements de respecter en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques des critères de qualité renforcés qu'il définit » (nouvel article L. 123-1-5 « 14° » du code de l'urbanisme).

Le respect des nouveaux objectifs environnementaux passera par la mise en œuvre de ces mécanismes. Bien évidemment, il faudra du temps aux auteurs des PLU pour s'en imprégner et en mesurer la portée. A ce sujet, la loi portant engagement national pour l'environnement a prévu une mise en œuvre progressive de son article 19, dédié aux PLU. Les dispositions de cet article entreront en vigueur six mois après la publication de la loi, soit à compter du 13 janvier 2011. Par ailleurs, la loi comporte des dispositions transitoires en ce qui concerne les PLU en cours d'élaboration ou de révision. Selon l'article 19 dernier alinéa de la loi « Grenelle II » : « les dispositions antérieurement applicables continuent de s'appliquer lorsqu'un plan local d'urbanisme est en cours d'élaboration ou de révision et que le projet de plan a été arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou le conseil municipal avant la date prévue au premier alinéa » (5).


La vocation intercommunale des PLU

Un autre point mérite d'être évoqué, relatif à la vocation intercommunale des PLU. Cette volonté de disposer de PLU intercommunaux tient notamment à l'idée que, pour remplir des objectifs environnementaux ambitieux, le niveau intercommunal est le plus pertinent. Malgré des amendements déposés en ce sens au cours du débat parlementaire, la loi s'est refusée à transférer la compétence des PLU. Le texte contient cependant un certain nombre de mécanismes susceptibles de faciliter l'élaboration et l'adoption de PLU intercommunaux.

D'une part, le nouvel article L. 123-9 du code de l'urbanisme instaure une garantie lorsqu'une commune membre de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement. Dans ce cas, l'organe délibérant compétent de l'EPCI délibère à nouveau et arrête le projet de plan local d'urbanisme à la majorité des deux tiers de ses membres.

D'autre part, s'il est désormais exigé que le PLU couvre l'intégralité du territoire intercommunal, la loi admet la possibilité que celui-ci soit découpé en plans de secteurs communaux ou intercommunaux (nouvel article L. 123-1-1-1 du code de l'urbanisme).


La question des micro-zones naturelles et forestières au sein zones agricoles

Enfin, de façon plus anecdotique, la loi portant engagement national pour l'environnement tente de régler une difficulté pratique résultant de la jurisprudence du Conseil d'Etat qui condamne la délimitation de micro-zones naturelles et forestières (zones « N ») dans les zones agricoles (zones « A »), pour permettre l'aménagement et l'extension de constructions non directement liées à l'activité agricole (CE, 31 mars 2010 « Commune de Châteauneuf-du-Rhône », n° 313762). Selon le nouvel article L. 123-1-5 « 14" » du code de l'urbanisme, « dans les zones naturelles, agricoles ou forestières », le règlement pourra « délimiter des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages », à la condition de préciser « les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone ».

Il faut espérer que ces nouvelles dispositions soient suffisantes pour autoriser, en zone agricole, l'aménagement et l'extension de constructions non directement liées à l'activité agricole. La loi prévoit toujours en effet que, dans les zones agricoles, le règlement désigne « les bâtiments agricoles qui, en raison de leur intérêt architectural ou patrimonial, peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'exploitation agricole » (article L. 123-3-1 du code de l'urbanisme).


Index:
(1) Ce texte est issu d’une intervention faite lors de la journée du 8 octobre 2010, organisée par l’association des Maires d’Ille-et-Vilaine et l’Ordre des Avocats de Rennes, à l’occasion du Bicentenaire du Barreau de Rennes.
(2) Y. JEGOUZO, « L'ambitieuse loi portant engagement national pour l'environnement », AJDA n° 30/2010, pages 1682.
(3) Y. JEGOUZO, op.cit., page 1683.
(4) Y. JEGOUZO, op.cit., page 1682.
(5) A l'heure où ces lignes sont rédigées, une proposition de loi portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit communautaire, adoptée en première lecture le 17 novembre 2010 par le Sénat, modifie en son article 17 le dernier alinéa de l'article 19 de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement. Ces modifications visent notamment à permettre, d'une part, aux PLU approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi et, d'autre part, aux PLU en cours d'élaboration ou de révision dont !e projet a été arrêté avant le 13 janvier 2011, d'intégrer les dispositions de la loi « Grenelle II» lors de leur prochaine révision et au plus tard dans un délai de trois ans à compter de la date de publication de cette même loi.





Cet article n'engage que son auteur.

Crédit photo : © Beboy - Fotolia.com

Auteur

ROUHAUD Jean-François
Avocat Associé
LEXCAP RENNES
SAINT GREGOIRE (35)
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