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Insecticides

Néonicotinoïdes : le Conseil d’État annule les dérogations provisoires accordées pour leur utilisation

Publié le : 23/06/2023 23 juin juin 06 2023
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Par un arrêt en date du 3 mai 2023 (n° 450155), le Conseil d’Etat est venu rappeler la jurisprudence européenne en jugeant que les dérogations temporairement accordées en 2021 et 2022 par le gouvernement pour l’utilisation de néonicotinoïdes pour la culture de betteraves sucrières sont illégales.
Les substances de la famille des néonicotinoïdes sont des insecticides de type neurotoxique permettant d’éviter les pertes de rendement entrainées par des populations importantes d’insectes nuisibles aux cultures.

La substance est transportée par la sève et diffuse dans la plante au fur et à mesure de sa croissance et reste active pendant la quasi-totalité du cycle cultural. Elle est ainsi présente non seulement dans les feuilles mais aussi le pollen ou le nectar et est particulièrement efficace contre les insectes piqueurs tels que le puceron qui est porteur d’un virus altérant la physiologie des plantes, entrainant une réduction de leur teneur en sucre.

Le corolaire est un risque élevé pour tous les autres insectes non-cibles, notamment les pollinisateurs qui butinent les cultures traitées et également une contamination importante des sols et des eaux.

Dans l’affaire commentée, le Conseil d’Etat était saisi par trois associations de défense de l’environnement et des abeilles, de recours pour excès de pouvoir à l’encontre de deux arrêtés conjoints des ministres de l’agriculture et de l’environnement.

Les deux arrêtés litigieux, ont été pris sur le fondement des article L. 253-8, II. et L.253-8-3 du Code Rural et de la Pêche Maritime (CRPM) qui, bien qu’interdisant en principe l’utilisation de produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives de la famille des néonicotinoïdes depuis le 1er septembre 2018, permettent par exception, par arrêtés conjoints des ministres chargés de l’agriculture et de l’environnement, d’autoriser l’emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits contenant ces substances interdites.

Un premier arrêté en date du 5 février 2021[1] a ainsi été pris pour la campagne 2021 de semis, suivi le 31 janvier 2022[2] par un second autorisant, au titre de la campagne 2022, l’emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des néonicotinoïdes.
On relèvera que les associations requérantes avaient assorti leurs recours pour excès de pouvoir à l’encontre de ces arrêtés de requêtes en référé-suspension et également saisi la haute juridiction d’une requête en référé-liberté.

Or, par deux décisions en date des 15 mars 2021[3] et 25 février 2022[4], le Conseil d’Etat a rejeté l’ensemble des requêtes présentées, tant sur le fondement de l’article L. 521-1 du CJA que sur le fondement de l’article L. 521-2 du même Code.

La décision commentée pourrait dès lors apparaitre comme un revirement surprenant mais fait en réalité suite à l’intervention de la Cour de Justice de l’union Européenne qui est venue préciser le cadre européen de l’interdiction des néonicotinoïdes.

Le droit européen sur la question a pour cadre la Directive du Parlement et du Conseil du 21 octobre 2009[5] instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable. Dans leur transposition interne de cette Directive, les Etats membres sont ainsi encouragés à prendre les mesures nécessaires pour promouvoir une lutte contre les ennemis des cultures à faible apport en pesticides.

En complément, le Règlement du 21 octobre 2009[6] concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutique énonce en ses articles 28 et 29 qu’un tel produit ne peut être mis sur le marché ou utilisé par un Etat membre que s’il a été autorisé, c’est-à-dire notamment si ses substances actives ont été approuvées par la Commission européenne qui adopte un Règlement d’approbation dans lequel sont inscrites les substances actives approuvées[7].

Par dérogation aux articles 28 et 29, et en cas de circonstances particulières, l’article 53 du Règlement précise qu’« un État membre peut autoriser, pour une période n’excédant pas cent vingt jours, la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques en vue d’un usage limité et contrôlé, lorsqu’une telle mesure s’impose en raison d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables. »

Il s’agit donc de permettre à un Etat membre d’autoriser temporairement, en raison de circonstances exceptionnelles, l’emploi de substances actives qui ne seraient pas approuvées par la Commission.
C’est précisément dans le cadre de cette exception, reprise à l’article L. 253-8 II du CRPM, que les deux arrêtés litigieux entendaient se placer.

Or, plusieurs Règlements d’exécution énoncent que les semences traitées à l’aide de certains produits de la famille des néonicotinoïdes, ne peuvent pas être mises sur le marché ni utilisées, sauf à être employées exclusivement dans des serres permanentes dans lesquelles la culture reste tout au long de son cycle de vie.

La Cour de Justice de l’Union européenne (CJUE) est venue préciser, à l’occasion d’une question préjudicielle du Conseil d’Etat belge, dans un arrêt retentissant du 19 janvier 2023[8], l’articulation existant entre le Règlement de 2009 et les Règlements d’exécution interdisant certaines substances de la famille des néonicotinoïdes.

Pour la Cour, la disposition de l’article 53 du Règlement de 2009 qui permet aux Etats membres, dans des circonstances exceptionnelles, d’autoriser la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques qui contiennent des substances qui ne sont pas couvertes par un règlement d’approbation, ne leur permet pas pour autant de déroger aux règlementations européennes visant expressément à interdire la mise sur le marché et l’utilisation de semences traitées à l’aide de tels produits.

Cette application du célèbre adage specialia generalibus derogant est fidèlement suivie par le Conseil d’Etat français dans la décision commentée du 3 mai 2023, en vertus du caractère contraignant de l’interprétation de la CJUE pour l’ensemble des juridictions des Etats membres.
Ainsi, le Conseil d’Etat relève que l’arrêté du 05 février 2021 et l’arrêté du 31 janvier 2022 autorisant l’emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutique contenant de l’imidaclopride ou du thiaméthoxame doivent être annulés, ces deux substances actives étant expressément interdites par deux Règlement d’exécution de la Commission, respectivement 2018/783 et 2018/785 en date du 29 mai 2018[9].

En tout état de cause, la décision du Conseil d’Etat n’impactera pas les campagnes de 2021 et 2022. Bien qu’annulés, les arrêtés litigieux ont en effet pleinement produit leurs effets, en l’absence notamment d’accueil par le Conseil d’Etat des requêtes en référé-suspension.

L’impact pour le futur devrait également être assez réduit, l’article L. 253-8 II du CRPM ne prévoyait, depuis la loi du 14 décembre 2020 [10], de possibilité de dérogation par arrêté ministériel que jusqu’au 1er juillet 2023. L’objectif affiché du gouvernement était ainsi, depuis 2020, de sortir définitivement des néonicotinoïdes en 2024 via un plan national de recherche et d’innovation.

On peut relever que, sans attendre la décision du Conseil d’Etat, le Ministère de l’Agriculture avait annoncé, dans un communiqué de presse en date du 23 janvier 2023[11] faisant suite à la décision de la CJUE, qu’il n’y aurait pas d’octroi d’une troisième dérogation d’utilisation des néonicotinoïdes pour la filière betterave-sucre pour la campagne 2023 de début avril à octobre.

Cette décision, si elle a peu de portée pratique, rappelle que le juge national est le premier compétent pour appliquer et articuler entre elles les normes européennes en respectant l’interprétation qui a pu en être donnée par la CJUE.


Cet article n'engage que son auteur.
 
[1] Arrêté du 5 février 2021 autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame, JORF n°0032 du 6 février 2021, Texte n°25
[2] Arrêté du 31 janvier 2022 autorisant provisoirement l'emploi de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits phytopharmaceutiques contenant les substances actives imidaclopride ou thiaméthoxame et précisant les cultures qui peuvent être semées, plantées ou replantées au titre des campagnes suivantes, JORF n°0026 du 1 février 2022, Texte n°44
[3] Conseil d'État, Juge des référés, 15 mars 202, N° 450194
[4] Conseil d'État, Juge des référés, 25 février 2022, N° 461238
[5] Directive 2009/128/CE du Parlement Européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable
[6] Règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement Européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil
[7] Règlement d'exécution (UE) n° 540/2011 du 25/05/11 portant application du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil, en ce qui concerne la liste des substances actives approuvées
[8] CJUE, 19 janvier 2023, C-162/21, Pesticide Action Network Europe e.a.
 
[9] Règlement d'exécution (UE) 2018/783 de la Commission du 29 mai 2018 modifiant le règlement d'exécution (UE) n° 540/2011 en ce qui concerne les conditions d'approbation de la substance active « imidaclopride » et Règlement d'exécution (UE) 2018/785 de la Commission du 29 mai 2018 modifiant le règlement d'exécution (UE) n° 540/2011 en ce qui concerne les conditions d'approbation de la substance active « thiaméthoxame»
[10] Loi n° 2020-1578 du 14 décembre 2020 relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières, Article 1er, JORF n°0302 du 15 décembre 2020, Texte n°3
[11] Communiqué de presse du Ministère de l’Agriculture et de la Souveraineté Alimentaire en date du 23 janvier 2023
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Auteur

Jacques FILSER
Avocat
ORVA-VACCARO & ASSOCIES - TOURS, ORVA-VACCARO & ASSOCIES - PARIS
TOURS (37)
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